【專項債券100問】鐵路項目資金來源

鐵路項目資金來源

鐵路作為國民經(jīng)濟的大動脈，在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要作用，黨的十八大以來，我國鐵路快速發(fā)展，為支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。通過發(fā)行政府專項債券，解決鐵路建設(shè)中資金需求問題，加快鐵路建設(shè)將有效彌補我國基礎(chǔ)設(shè)施短板，充分發(fā)揮鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資對我國經(jīng)濟增長的拉動作用。

一、地方政府專項債券-鐵路領(lǐng)域相關(guān)文件梳理

表1 鐵路領(lǐng)域相關(guān)政策梳理

二、鐵路項目資金來源

（一）不同類型鐵路資金來源

鐵路項目資金，分為資本金部分和融資部分，資本金部分由投資主體負(fù)責(zé)，資本金以外部分主要利用國內(nèi)銀行貸款解決?！蛾P(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》提出，通過多種渠道增加鐵路建設(shè)資本金來源，確保中西部鐵路項目權(quán)益性資本金比例原則上不低于50%。本文主要從資本金角度，分析鐵路投資的資金來源。

從主體角度來看，按照《鐵路法》第二條，我國的鐵路包括：1.國家鐵路：國務(wù)院鐵路主管部門管理；2.地方鐵路：地方人民政府管理；3.專用鐵路：企業(yè)或者其他單位管理，專為本企業(yè)或者本單位內(nèi)部提供運輸服務(wù)；4.鐵路專用線：指企業(yè)或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線路接軌的岔線。

干線鐵路由中央和地方共同出資，國鐵集團發(fā)揮主體作用，運營管理由中國國家鐵路集團有限公司負(fù)責(zé)，各省市負(fù)責(zé)項目境內(nèi)征地拆遷工作。地方政府以直接出資或者以征地拆遷補償費用入股等形式參與鐵路建設(shè)，出資部分通常包含省級出資和沿線地市出資。

城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運營方式。

（二）投資主體資金來源

1、中國國家鐵路集團有限公司出資部分

中國國家鐵路集團有限公司出資部分包括國鐵集團自有或自籌資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、鐵路建設(shè)基金、鐵路發(fā)展基金、鐵路建設(shè)債券。

（1）國鐵集團自有或自籌資金：在國家發(fā)改委對鐵路項目的批復(fù)中，常見表述為“中國國家鐵路集團有限公司出資XX億元，由企業(yè)自籌解決（中央預(yù)算內(nèi)投資另行研究確定）”。

《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》提出：全面開放鐵路投資與運營市場，積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領(lǐng)域。推進鐵路投融資方式多樣化，支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式吸引社會資本，擴大鐵路建設(shè)資金籌集渠道。

（2）中央預(yù)算內(nèi)投資：國家發(fā)改委將在項目可研批復(fù)中寫明中央預(yù)算內(nèi)投資的安排，后續(xù)將根據(jù)鐵路項目性質(zhì)和所在的區(qū)域，按不同比例計算資金支持規(guī)模。

項目資本金測算按照不高于項目總投的70%予以考慮。“十四五”期間，中央預(yù)算內(nèi)投資安排標(biāo)準(zhǔn)為：西部、東北、中部地區(qū)干線鐵路項目累計安排規(guī)模分別不高于資本金的40%、40%、30%；東部、中部、西部省份重點城市群跨省和區(qū)域骨干城際鐵路項目累計安排規(guī)模分別不高于資本金的10%、15%、20%；鐵路貨運能力提升項目安排規(guī)模不高于資本金的20%；中歐班列鐵路基礎(chǔ)設(shè)施提級改造項目安排規(guī)模不高于資本金的20%；對涉及欠發(fā)達地區(qū)尤其是西藏及四省涉藏州縣、南疆、重點沿邊等地區(qū)的鐵路項目，以及國家戰(zhàn)略明確支持的重大鐵路項目，經(jīng)論證可以適當(dāng)加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持

（3）鐵路建設(shè)債券：鐵路建設(shè)債券為發(fā)改委企業(yè)債范疇，為政府支持債券，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)對鐵路建設(shè)債券的發(fā)行進行批復(fù)。

2022年6月，在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》中，明確支持中國國家鐵路集團有限公司發(fā)行3000億元鐵路建設(shè)債券，2022年10月獲得發(fā)改委正式批復(fù)。

（4）鐵路建設(shè)基金：指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)征收的專門用于鐵路建設(shè)的政府性基金，納入預(yù)算管理，屬于政府性基金的中央收入科目，實行收支兩條線的管理方式。

鐵路建設(shè)基金由鐵路運輸企業(yè)在核收鐵路貨物運費時一并核收，在運費收款憑證中注明鐵路建設(shè)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收金額，并納入鐵路運輸企業(yè)運輸收入中單獨核算。

（5）鐵路發(fā)展基金：2014年的《鐵路發(fā)展基金管理辦法》正式推出了鐵路發(fā)展基金，當(dāng)時的中國鐵路總公司作為政府出資人代表以及鐵路發(fā)展基金主發(fā)起人，積極吸引社會投資人。社會投資人作為基金公司優(yōu)先股股東，按約定優(yōu)先獲得穩(wěn)定合理的投資回報，不直接參與鐵路發(fā)展基金經(jīng)營管理。

鐵路發(fā)展基金是中央政府支持的、以財政性資金為引導(dǎo)的多元化鐵路投融資市場主體，投入鐵路發(fā)展基金的中央財政性資金，記作中國鐵路集團的國家資本金，資金來源包括鐵路建設(shè)基金、中央預(yù)算內(nèi)投資、車輛購置稅。

《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》提出：拓寬鐵路發(fā)展基金吸引社會資本的渠道，擴大基金募集規(guī)模，按照特事特辦的原則，支持通過設(shè)立專項信托計劃和公募基金產(chǎn)品募集資金。

2、地方出資部分

鐵路項目地方出資部分主要包括財政資金、鐵路建設(shè)專項資金、地方政府專項債券、地方鐵路發(fā)展基金、鐵路沿線收入反哺和企業(yè)出資。

（1）財政資金：在鐵路項目的工程可行性研究報告批復(fù)中，常見表述為“地方出資由相關(guān)?。ㄊ校┘把鼐€地方按照相關(guān)規(guī)定要求使用財政資金等出資”。這部分資金為地方政府按照政府收支管理的要求，為鐵路項目籌集建設(shè)資金，資金的使用情況體現(xiàn)在各省的年度財務(wù)決算報告及決算情況表中的一般公共預(yù)算支出-交通運輸支出-鐵路運輸部分。在企業(yè)投資的鐵路PPP項目中，財政資金還常以運營期補貼的形式體現(xiàn)

（2）鐵路建設(shè)專項資金，為了加快本省鐵路發(fā)展，部分省市出臺相關(guān)文件，明確安排鐵路建設(shè)專項資金。綜合部分省份的鐵路建設(shè)專項資金安排來看，一般是在土地出讓收入中提取一定比例專項用于省內(nèi)鐵路建設(shè)。

表2 部分省市鐵路建設(shè)專項資金文件

（3）地方政府專項債券：2019年，《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》提出了允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金（含國家重點支持的鐵路）。專項債在用于鐵路項目時，可根據(jù)項目實際情況，同時用作項目資本金和項目債務(wù)部分，并在進行資金平衡測算后，使用“債貸結(jié)合”方案，進行市場化融資。

（4）地方鐵路發(fā)展基金，很多地方成立了省級的地方鐵路發(fā)展基金，在省級層面通過吸引財務(wù)投資人等手段籌措鐵路項目資本金。

山東省在2016年山東省鐵路發(fā)展基金，山東鐵路發(fā)展基金有限公司（“山東鐵發(fā)”）是基金運營主體。安徽省利用省級籌措的非債務(wù)性資金建立了鐵路建設(shè)投資基金，安徽省鐵路發(fā)展基金股份有限公司（“皖鐵基金”）是基金運營主體。

（5）鐵路沿線土地收入的反哺，鐵路周邊區(qū)域土地的開發(fā)、建設(shè)、運營存在時間差，在鐵路土地取得收益前需要先投入資金進行土地的收儲及一級開發(fā)工作，在很長的周期內(nèi)，都需要地方政府做好籌劃和安排，滾動做好產(chǎn)業(yè)和配套的開發(fā)。在部分鐵路專項債項目中，這部分鐵路周邊土地的開發(fā)收益，預(yù)計以運營期補貼的形式通過政府性基金回流到項目。

（6）企業(yè)投資資金，社會資本以合資、獨資或政府和社會資本合作（PPP）等方式參與鐵路建設(shè)及營運，主要以地方鐵路項目為主，包括城際鐵路和貨運鐵路項目等，在運營期多需要政府提供可行性缺口補貼以滿足財務(wù)生存性。

3、社會資本參與出資部分

《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設(shè)鐵路的實施意見》發(fā)布之前，社會資本投資鐵路的方式相對比較單一，主要是獨資和合資兩種模式，可以通過投資直接參與鐵路的建設(shè)與運營?！兑庖姟分赋觥爸С骤F路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式吸引社會資本”，通過這幾種方式，社會資本可以選擇不直接參與鐵路建設(shè)運營。

（1）股權(quán)轉(zhuǎn)讓

股權(quán)是公司的產(chǎn)權(quán)，包括控制權(quán)、所有權(quán)、分紅權(quán)、繼承權(quán)、增值權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。股權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種物權(quán)變動行為，股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，股東基于股東地位而對公司所發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系全部同時移轉(zhuǎn)于受讓人，受讓人因此成為公司的股東，取得股東權(quán)。

2018年中國國家鐵路集團有限公司轉(zhuǎn)讓高鐵動車組Wi-Fi公司49%經(jīng)營權(quán)，引入民營企業(yè)吉利、騰訊公司，成立國鐵吉訊科技有限公司。

2019年中國國家鐵路集團有限公司下屬中鐵特貨物流股份有限公司在上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所掛牌的部分股權(quán)完成轉(zhuǎn)讓，最終東風(fēng)汽車、北京汽車、中車資本、京東物流、普洛斯、中集投資6家企業(yè)以23.65億元價格取得中鐵特貨15%的股權(quán)。

（2）股權(quán)置換和重組改制

股權(quán)置換目的通常在于引入戰(zhàn)略投資者或合作伙伴，并且不涉及控股權(quán)的變更，實現(xiàn)公司控股股東與戰(zhàn)略伙伴之間的交叉持股，以建立利益關(guān)聯(lián)。實踐中股權(quán)置換有三種方式，股權(quán)置換、股權(quán)加資產(chǎn)置換和股權(quán)加現(xiàn)金置換。

從2017年開始，國鐵集團（原中國鐵路總公司）推進“分類投資建設(shè)和分層管理”為指導(dǎo)思想的合資鐵路改革，先后推出干支線股權(quán)置換和省級區(qū)域合資公司重組整合兩項改革。這兩項改革的目的在根本上都是為了理清鐵路領(lǐng)域的管理體制，實現(xiàn)干線向國鐵的集中，地方鐵路留給地方，即“分類分層”。

干支線股權(quán)置換是指國鐵集團用其控股的支線鐵路股權(quán)，一比一兌換地方政府手中的干線鐵路股權(quán)。首批納入干支線股權(quán)置換改革的省份是湖南、河南、廣東、浙江、江西五省。省級區(qū)域合資公司重組整合是指每個省成立一家鐵路集團公司，將本省的鐵路公司和項目進行整合，并接手原本由國鐵集團控股的部分支線鐵路資產(chǎn)，即“一省一公司”改革。首批推行省級區(qū)域合資公司重組整合改革省份是浙江、江蘇、海南、吉林和新疆五省區(qū)。

（3）資產(chǎn)并購

資產(chǎn)并購是指一個公司（通常稱為收購公司）為了取得另一個公司（通常稱為被收購公司）或目標(biāo)公司的經(jīng)營控制權(quán)而收購另一個公司的主要資產(chǎn)、重大資產(chǎn)、全部資產(chǎn)或?qū)嵸|(zhì)性的全部資產(chǎn)的投資行為。

2020年1月16日，京滬高鐵登陸上海證券交易所，募集資金全部用于收購京福安徽公司股權(quán)，京滬高鐵董事長表示計劃通過收購京福安徽公司，從原來的線路型企業(yè)向未來的路網(wǎng)型企業(yè)過渡，提高公司的經(jīng)濟效益，立足運輸主業(yè)的同時，積極拓展各種多元化經(jīng)營，打造最先進的鐵路運輸企業(yè)。

三、總結(jié)

近十年，鐵路領(lǐng)域進行了漫長而曲折的改革，2013年撤銷鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，實現(xiàn)鐵路領(lǐng)域的政企分開。2017年，中國鐵路總公司所屬18個鐵路局全部完成公司制改革，改制為鐵路局集團公司。2019年中國鐵路總公司由全民所有制企業(yè)改制成為公司制的中國國家鐵路集團有限公司，即國鐵集團。

無論是國鐵集團還是地方政府，對鐵路項目的資金需求始終處于高位，尤其是鐵路項目資本金比例較高，伴隨鐵路領(lǐng)域數(shù)年來的改革進程，投資主體也不斷向社會領(lǐng)域開放，資金來源途徑及方式不斷豐富。